Congresso desafia STF e mantém sigilo sobre o orçamento secreto

Manifestantes usam máscara do presidente Jair Bolsonaro e do presidente da Câmara, Arthur Lira, ironizando suposta relação corrupta entre Executivo e o Congresso, no dia 30 de outubro em BrasíliaO Congresso Nacional desafiou nesta segunda-feira o Supremo Tribunal Federal (STF). Senadores e deputados votaram um projeto que dita as regras para as chamadas emendas do relator, com as quais o Governo Jair Bolsonaro gere o chamado “orçamento secreto”. Ao contrário do que instruiu o STF, contudo, os parlamentares mantiveram o sigilo sobre quem já foi beneficiado pelas emendas —o repasse desse tipo de emenda também está suspenso por ordem do tribunal. A expectativa, agora, é de que a votação desta segunda-feira também seja questionada no Supremo.

O “orçamento secreto” garantiu ao Governo apoio para aprovar projetos importantes, segundo as suspeitas levantadas por reportagens publicadas pelo jornal Estado de S. Paulo. No dia 9 de novembro, enquanto o Governo trabalhava para aprovar a PEC dos Precatórios, o STF impôs um freio nesse mecanismo, por entender que era preciso dar mais transparência a essa modalidade. Foi com esse intuito que o Congresso começou a votar nesta segunda-feira o projeto que estabelece um teto anual para as emendas do relator, mas que não determina que o nome do parlamentar que solicitou a emenda seja publicizado —nem revela a identidade daqueles que já foram beneficiados. O sigilo, um dos principais problemas do mecanismo, será mantido.

O projeto foi aprovado pela Câmara com 268 votos favoráveis e 31 contrários. No Senado, a vitória foi mais apertada: 34 votos a 32. As regras vigentes até a promulgação presidencial do projeto aprovado nesta segunda não determinavam um limite para essas emendas, nem possibilitavam identificar qual parlamentar solicitou esses gastos. Agora, segundo o projeto aprovado, as emendas de relator não deverão ultrapassar a soma das chamadas emendas individuais e de bancada —pelo Orçamento deste ano, as duas somam mais de 16 bilhões de reais. Além disso, as medidas devem valer daqui para frente, mantendo em segredo os parlamentares que solicitaram as emendas em 2020 e 2021. O projeto também não altera o poder do Governo e da cúpula do Congresso de privilegiar determinados parlamentares em detrimentos de outros.

O que são as emendas do relator

As emendas de relator ganharam destaque destaque durante as discussões da PEC dos Precatórios, que, caso aprovada no Senado, permitirá ao Governo federal adiar o pagamento dívidas judiciais e furar o teto de gastos. De acordo com um levantamento da ONG Contas Abertas, o Planalto liberou 909,7 milhões de reais para deputados federais, nos dias 28 e 29 de outubro, poucos dias antes da primeira votação da PEC dos Precatórios, utilizando o instrumento de emendas de relator. No dia 3 de novembro, dia da votação, foram liberados mais 52 milhões de reais, totalizando 961,7 milhões.

A questão é muito técnica e com detalhes que escapam ao senso comum. Todo ano, o Governo federal envia ao Congresso Nacional uma proposta de Orçamento para o ano seguinte. É designado então um relator-geral que deve analisar o documento, fazer a ponte entre as demandas do Executivo e do Legislativo e chegar a um parecer final, que deve ser votado no Congresso e se transformar na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Para o Orçamento de 2020, o relator-geral foi o deputado federal Domingos Neto (PSD-CE). No de 2021, o papel ficou para o senador Márcio Bittar (PSL-AC).

Além disso, existe a opção de, ao longo da execução do Orçamento, os parlamentares apresentarem emendas. Elas são “propostas por meio das quais os parlamentares podem opinar ou influir na alocação de recursos públicos em função de compromissos políticos que assumiram durante seu mandato, tanto junto aos Estados e municípios quanto a instituições”, segundo a definição do Senado Federal. De acordo com a Constituição, as emendas ao Orçamento estão autorizadas em contextos específicos, como em casos de “correção de erros e de omissões” ou quando “indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa”. Existem quatro tipo de emendas: as individuais, as de bancada, as de comissão e as de relator.

As duas primeiras, apesar de historicamente serem usadas em barganhas políticas, são impositivas, reguladas pela Constituição. “Elas são feitas há muito tempo. Nelas, os parlamentares e as bancadas [dos partidos] falam para onde serão destinadas e a função dos gastos”, explica o economista Felipe Salto, diretor-executivo da Instituição Fiscal Independente (IFI), vinculada ao Senado Federal. Cada congressista tem uma cota, geralmente usada para destinar dinheiro federal a obras ou projetos em suas respectivas bases eleitorais. Antes de serem reguladas na Constituição a partir de 2015, o Governo federal tinha maior poder de contingenciar (congelar) essas emendas, aumentando sua margem de barganha com os parlamentares.

Já as emendas de relator passaram a ser usadas com maior frequência a partir de 2019, quando recebeu o código técnico RP-9. Como o próprio nome diz, são feitas pelo relator-geral do Orçamento. “As emendas de relator existem apenas para corrigir erros e omissões, mas de uns anos pra cá vêm sendo usada para outras finalidades”, explica Salto. Em 2021, gastos obrigatórios foram revisados para que a LDO acomodasse um orçamento de cerca de 17 bilhões de reais em emendas de relator. Na prática, isso significa que o relator passa a dispor dessa quantia já de largada, sob o carimbo RP-9, e poderá aplicar esse dinheiro posteriormente.

As emendas de relator são definidas a partir de negociações do relator-geral com deputados e senadores, mas a transparência é escassa: ao contrário das emendas individuais e de bancada, não se sabe detalhes sobre as negociações para direcionar os recursos das emendas de relator, quem são seus padrinhos políticos e onde o dinheiro é aplicado. Em suma, não há critérios para a partilha dos recursos nem são identificados os parlamentares que destinam esse dinheiro para suas bases eleitorais. “O problema do RP9 é que o relator acaba congregando uma série de demandas que estavam represadas, inclusive do Executivo. Ele simplesmente coloca uma coisa genérica e depois a partilha vai ser feita pela União”, explica Salto.

A suspeita é de que o Governo Bolsonaro vem empenhando partes dessa quantia em troca de apoio ao Planalto em votações. De acordo com uma série de reportagens do Estadão, Bolsonaro —que cogitou vetar o RP-9 em 2020— criou no fim do ano passado uma bilionário orçamento paralelo —ou secreto— gerido a partir das emendas de relator. Caberia aos ministérios definirem a alocação desses recursos, mas, na prática, são deputados e senadores do Centrão que, em troca de apoio em votações, possuem cotas, ditam a aplicação desse dinheiro e cobram a autorização para essas emendas. Tudo isso de forma oculta, sem que seus nomes sejam revelados.

Na primeira das reportagens, descobriu-se que 3 bilhões de reais foram distribuídos pelo Governo a parlamentares por meio de emendas de relator. Parte desse dinheiro foi destinado à compra de tratores supostamente com sobrepreço. Além disso, o dinheiro irrigou estatais aparelhadas pelo Centrão, como a Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba (Codevasf), vinculada ao Ministério do Desenvolvimento Regional.

Freio do Supremo

Dos 17 bilhões de reais reservados para emendas do relator, o Governo já empenhou 9,3 bilhões, segundo a Câmara dos Deputados. O Supremo decidiu então no dia 9 de novembro, por 8 votos a 2, que as emendas de relator deveriam ser suspensas até que se criasse mecanismos para dar mais transparência a essa modalidade —que também se tornou alvo do Tribunal de Contas da União (TCU).

A Consultoria de Orçamento da Câmara divulgou uma nota técnica defendendo a constitucionalidade das emendas de relator. Nela, argumenta que quase metade do valor empenhado foram destinados à área da Saúde e que a suspensão de pagamentos sob o carimbo de RP-9 pode paralisar obras e serviços em andamento. Uma opção é que o Governo e Congresso Nacional driblem a decisão do Supremo e passem a usar as chamadas emendas de comissão, definidas pelas comissões da Câmara dos Deputados, segundo o Estadão. Essa modalidade é pouco utilizada, mas sabe-se que, pelas regras atuais, deputados e senadores também não precisam se identificar.

A Consultoria de Orçamento, Fiscalização e Controle do Senado também emitiu uma nota técnica nesta segunda-feira, mas afirmando que é possível manter a transparência e divulgar a lista dos parlamentares que indicaram as emendas de relator. “Se houve ‘milhares de demandas’ e os relatores-gerais encaminharam-nas na forma de indicações, algum tipo de procedimento organizativo tiveram para fazê-lo, e algum registro documental ou informacional mantiveram para seu próprio controle; caso contrário, teriam agido sem saber o que estavam fazendo (o que evidentemente não é o caso)”, afirma.

O presidente do Senado, Rodrigo Pacheco, saiu em defesa das emendas de relator nesta segunda-feira, durante evento promovido pela Federal do Comércio do Paraná. Ele argumentou que o mecanismo vai “salvar muita gente no Brasil”. “Mal feito pode existir em emenda de relator, emenda individual, emenda de bancada, emenda de comissão, em orçamento de ministérios e esses malfeitos precisam ser combatidos e há mecanismos de combate desses malfeitos, desses desvios, desses crimes, mas não é a existência da emenda de relator que é por sua natureza algo ilícito, porque definitivamente não é”, explicou.

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